El proceso de desconcentración y diversificación de la educación superior
toma forma e impulso a partir de los años ochenta, aunque se intensifica y
madura durante la década de los noventa y en el primer decenio del siglo XXI.
Algunos elementos decisivos en esa dirección fueron los siguientes:
a) La inversión privada. A finales de los años ochenta, la matrícula en
instituciones de educación superior (IES) privadas representaba menos de 20 por
ciento del total. En los noventa su participación creció hasta el umbral de 30
por ciento. En la actualidad cubre una tercera parte del total y más de 40 por
ciento del posgrado. El intenso crecimiento de la educación superior privada se
atribuye a la demanda no atendida por la opción pública y al déficit de
controles de calidad académica rigurosos.
b) El impulso a las modalidades de educación superior tecnológicas en el
sector público. En 1991 se inició la operación del sistema de uiversidades
tecnológicas, con oferta de formación técnico superior en carreras de dos a tres
años. En 2001 inició operaciones el sistema de universidades politécnicas. A
partir de 1994 se reforzó el sistema de institutos tecnológicos mediante la
creación del subsistema de Institutos Tecnológicos Descentralizados,
complementario al subsistema de Institutos Tecnológicos Federales.
c) La creación de nuevas IES públicas en los estados. En la última década, el
gobierno federal, en concurrencia con los gobiernos estatales, estableció cerca
de veinte nuevas instituciones en las modalidades de Universidades Públicas de
Apoyo Solidario (UPEAS) y Universidades Interculturales (UI).
d) La descentralización de las universidades públicas estatales. Este proceso
significa la apertura de sedes académicas, dependientes de la universidad
estatal, en el interior de la entidad federativa correspondiente. Aunque los
modelos de descentralización son variables, en general, se han basado en la
instalación de unidades en ciudades distintas a la capital del estado en que hay
una demanda significativa de educación superior.
e) La incorporación de las IES públicas de formación de profesores al sistema
de educación superior. Aunque desde los años ochenta se decidió que la formación
de profesores para el sistema de educación básica, concentrado en las escuelas
normales dependientes de la Secretaría de Educación Pública (SEP), adquiriera el
rango de educación superior, hasta 2005, con la nueva estructura administrativa
de la SEP, esta modalidad educativa se integró formalmente al sistema de
educación superior.
Como resultado de tales dinámicas, el sistema de educación superior duplicó
su población escolar entre 1990 y 2006, al pasar de 1.2 a 2.5 millones de
estudiantes, lo que significa pasar de promedio de atención al grupo de edad
relevante de menos de 15 por ciento en 1990 a aproximadamente 25 por ciento en
la actualidad.
El federalismo y la educación superior
Un elemento crucial en la ruta del llamado nuevo federalismo mexicano se
derivó de la reforma de 1997 a la Ley de Coordinación Fiscal, mediante la cual
se implantó la figura de aportaciones, en complemento del concepto de
participaciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal instituido a
finales de los años setenta para mejorar la coordinación tributaria de la
hacienda pública. A diferencia de las participaciones, cuyo fundamento estriba
en el objetivo de racionalizar el acceso de los estados al presupuesto federal,
las participaciones se crearon para facilitar la descentralización de los
servicios públicos.
En el marco de esta reforma, se estableció el Ramo 33 del Presupuesto de
Egresos de la Federación, el cual concentra los fondos de apoyo a la
descentralización de los servicios de salud, educación básica y normal
(formación de maestros), infraestructura social estatal y municipal,
fortalecimiento municipal, y atención a rezagos en educación básica y superior.
En 1998 se añadieron los fondos de aportaciones para la educación tecnológica
y de adultos y las aportaciones para seguridad pública. Además, se precisaron
las responsabilidades federales y estatales de programación y fiscalización del
gasto.
En el nuevo marco, las dependencias federales deberían dar cuenta del cálculo
global del presupuesto a transferir a cada estado, y éstos habrían de
contabilizar como propios los fondos entregados. Este enfoque mejoró
posibilidades para un control descentralizado de los recursos públicos.
Para enfrentar el riesgo de que las entidades federativas y municipios
utilizaran los recursos del Ramo 33 en actividades distintas a las previstas, se
optó por la fórmula de los fondos etiquetados y se establecieron normas de
fiscalización adecuadas a ese propósito.
La dotación a los estados de recursos fiscales etiquetados para el sector
educativo ha sido un incentivo relevante para estimular la inversión en
educación. Sobre todo en lo que atañe a los subsistemas en que estos fondos
pueden ser directamente aplicados: formación de profesores de educación básica y
educación superior tecnológica.
Por otra parte, el mecanismo de participaciones y aportaciones coexiste con
instrumentos más flexibles de asignación de gasto descentralizado, entre los que
cabe mencionar los programas sujetos a reglas de operación aprobados cada año en
el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como los convenios de
coparticipación suscritos entre la Federación y los estados para el
financiamiento de programas específicos.
Esta segunda vía ha sido la empleada para satisfacer demandas presupuestales
de los estados para crear nuevas IES públicas, o bien para incrementar el
subsidio que se otorga a las universidades estatales. Además, las universidades
públicas autónomas (federales y estatales) han gestionado, en los años
recientes, asignaciones extraordinarias directas del Congreso de la Unión, a
través de acciones de cabildeo de tipo bilateral o multilateral.
Resultados a 2007
En la actualidad, el sistema de educación superior mexicano contiene poco más
de 2.6 millones de estudiantes. Esta cifra incluye la población escolar de
técnico superior universitario, licenciatura y posgrado.
El segmento público del sistema se integra por el subsistema universitario,
el subsistema tecnológico, las escuelas encargadas de la formación de profesores
para la educación básica, y otras IES públicas sectorizadas en entidades
gubernamentales.
El subsistema universitario se divide en cuatro grupos institucionales: las
universidades federales, las universidades estatales, las Universidades Públicas
de Apoyo Solidario y las universidades tecnológicas. El grupo de universidades
públicas subsidiadas exclusivamente con recursos de la Federación incluye a la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la Universidad Autónoma
Metropolitana (UAM) y la Universidad Pedagógica Nacional (UPN). La cuarta
institución es el Instituto Politécnico Nacional (IPN). Este primer grupo
concentra 12 por ciento de la matrícula superior nacional y a 18 por ciento de
la matrícula en IES públicas.
El grupo de universidades públicas estatales se integra por 35 instituciones,
la mayoría autónomas y todas con subsidio concurrente de la Federación y los
estados. Este conjunto atiende a 30.7 por ciento de la matrícula total y a más
de 40 por ciento del estudiantado en IES públicas.
El grupo de universidades públicas de apoyo solidario (UPEAS), régimen que
implica subsidio paritario con fondos federales y estatales, consta de 34
instituciones. Estas IES se subdividen en 12 universidades, 18 universidades
politécnicas y cuatro universidades interculturales.
Las UPEAS dependen jurídica y administrativamente de los estados. También
forman parte del subsistema universitario 60 universidades tecnológicas (UT) que
integran su presupuesto con recursos paritarios concurrentes.
El subsistema tecnológico incluye 104 institutos tecnológicos federales y 105
institutos tecnológicos de estudios superiores descentralizados. Los IT
federales están sectorizados en la Secretaría de Educación Pública (SEP) y son
mantenidos con fondos federales.
Los IT descentralizados dependen jurídicamente de los estados y son
financiados mediante subsidios concurrentes. No obstante esta diferencia, el
subsistema en su conjunto es coordinado por una entidad de la administración
pública federal: la Dirección General de Educación Superior de la SEP.
El subsistema de formación de profesores para la educación básica consta de
276 instituciones públicas, denominadas escuelas normales, que atienden una
matrícula de aproximadamente 95 mil estudiantes. Estas IES operan con el régimen
descentralizado, es decir, son subsidiadas mediante fondos fiscales específicos
transferidos a las entidades federativas y dependen de los gobiernos estatales.
Por su parte, los 27 Centros Públicos de Investigación subsidiados con fondos
federales del sector de Ciencia y Tecnología (Ramo 38 del Presupuesto de Egresos
de la Federación) brindan educación de posgrado a más de 3 mil estudiantes.
El total de IES públicas se completa con un centenar de escuelas
administradas o coordinadas por entidades gubernamentales, como la Escuela
Nacional de Antropología e Historia (ENAH), las escuelas del Instituto Nacional
de Bellas Artes, las IES agropecuarias, las escuelas de las Fuerzas Armadas y
las instituciones educativas del sector salud.
La mayor parte de estas instituciones reciben recursos de la administración
pública federal, aunque algunas cuentan con subsidios estatales al formar parte
de la estructura administrativa de los estados. Las fórmulas de subsidio fiscal a los distintos subsistemas mantienen un
importante nivel de variación entre sí. Sin embargo es posible discernir algunas
tendencias generales. Las instituciones que dependen exclusivamente de
asignaciones federales son las integradas al sistema de universidades federales
y los institutos tecnológicos federales. Este conjunto representa casi 35 por
ciento del gasto público aplicado en educación superior.
En segundo lugar, las IES subsidiadas con participación federal mayoritaria.
Es el caso de la mayoría de las universidades públicas de los estados, así como
de las universidades interculturales. El rango de esta fórmula es más bien
amplio: desde universidades como las de Guerrero, San Luis Potosí y Oaxaca, que
integran su presupuesto ordinario con 90 por ciento de aportaciones federales,
hasta universidades como las de Veracruz, Sonora, Coahuila y Quintana Roo con
subsidio paritario, o bien la Universidad de Guadalajara en que el subsidio
estatal representa más de 60 por ciento del presupuesto ordinario.
El grupo de instituciones integrado a esta fórmula de financiamiento consume
más de 55 por ciento del gasto público total asignado a la educación superior.
Por último, está el caso de las universidades tecnológicas y politécnicas, así
como el de los institutos tecnológicos descentralizados, en que la fórmula de
subsidio es estrictamente paritaria: 50 por ciento de la Federación y 50 por
ciento de gasto estatal.
Algunos dilemas de la descentralización y federalización del sistema
Las
tendencias de descentralización y federalización de la educación superior
presentan, a pesar de los avances, importantes tensiones y algunos dilemas que
reclaman solución a corto plazo. Entre los problemas más relevantes se identifica la ausencia de una
coordinación y regulación del sistema con enfoque federalista. Aunque el sistema
ha tomado esa dirección, la autoridad educativa federal conserva atribuciones
relevantes en materia de la orientación curricular de los subsistemas que
coordina, particularmente en los subsistemas de educación superior tecnológica y
de formación de profesores.
Por otra parte, las políticas de calidad enfocadas a las universidades
públicas de los estados, basadas en la oferta de recursos federales adicionales,
también evidencian un rasgo centralista al ser normadas y regidas exclusivamente
por la autoridad federal.
Por último, se advierte un déficit normativo para la regulación estable de
las atribuciones federales y estatales en el gobierno del sistema en su conjunto
y sus distintos componentes. No menos importante, se advierte una tensión entre
la autonomía concedida por ley a la mayoría de las universidades públicas
federales y estatales y la incidencia de las políticas públicas federales sobre
las instituciones.
En suma, el camino que lleva de un sistema educativo superior altamente
descentralizado, pero subordinado a políticas públicas centrales, a un sistema
auténticamente federal constituido por múltiples sistemas estatales, está aún
por ser transitado.