Al término de la Segunda Guerra Mundial se inició en Estados Unidos el
proceso de redefinición de su política de inmigración laboral. El diseño
emergente, originalmente formulado en el Acta de Inmigración y Nacionalización
(INA, por sus siglas en inglés) de 1952, abrió paso a una serie de programas de
atracción de migrantes laborales, con distinto nivel de calificación, para
satisfacer necesidades de fuerza de trabajo y talento.
El INA-1952, vigente aunque con numerosas enmiendas, tuvo como primer
objetivo sistematizar las regulaciones migratorias desarrolladas en la primera
mitad del siglo XX, pero también incorporó cambios muy importantes. De éstos son
destacables: la eliminación del criterio racial para la elegibilidad migratoria;
la supresión de cuotas de género; la modificación del sistema de cuotas
nacionales; la introducción del sistema regulatorio para la admisión de
trabajadores temporales, así como la determinación de criterios de elegibilidad
basados en la calificación académica y laboral de los solicitantes. La nueva ley
sistematizó, asimismo, reglas y criterios de admisión de refugiados.
La política migratoria-laboral de los años cincuenta tiene como antecedente
el Programa Bracero (1942-1964), a través del cual más de 4 millones de
mexicanos accedieron a los campos agrícolas estadunidenses, así como otros
programas y convenios bilaterales, de menor escala cuantitativa, encauzados a
solventar requerimientos sectoriales de mano de obra. A partir del INA-1952 se
estableció la categoría de visas de trabajo H1 para inmigrantes temporales
calificados (skilled) y no calificados (non-skilled). La atracción laboral
regulada pasa de ser un esquema bilateral —entre EU y países seleccionados— a un
sistema más abierto que, a la postre, implicaría generar ofertas internacionales
de trabajo para el personal foráneo mejor calificado, con relativa independencia
del país de origen.
En el desarrollo de este enfoque de política migratoria-laboral han
concurrido múltiples intereses que, con frecuencia, modulan el proceso. Está, en
primer lugar, el interés de los sectores económicos y de los empresarios de
tener acceso a recursos humanos de determinado perfil. Está también el interés
de los trabajadores estadunidenses y de las organizaciones y grupos políticos
que los representan de evitar que la migración internacional sea un factor que
desplace la ocupación y deprima los salarios. También el interés del gobierno de
tomar control del flujo migratorio y de utilizar como herramienta diplomática
las reglas y cuotas de admisión. Bajo diferentes circunstancias, que reflejan
los ciclos de la economía y las fluctuaciones de la política internacional
estadunidense, la negociación de tales intereses ha abierto o cerrado puertas a
la migración laboral.
La evolución de la estructura de visas para trabajadores temporales no
inmigrantes da cuenta de la progresiva complejidad del mecanismo regulatorio.
Cuando el INA-1952 fue decretada, las visas H englobaban todos los tipos de
trabajadores inmigrantes temporales. En el presente se consideran cinco familias
de visas con tal propósito, cada una de las cuales se subdivide en tipos
específicos. El grupo H se desglosa en visas H1B (profesionales altamente
especializados y modelos de modas), H1C (enfermeras para áreas geográficas
desabastecidas de esa profesión), H2A (trabajadores agrícolas temporales), H2B
(trabajadores no agrícolas especializados y no especializados) y H3
(trabajadores en entrenamiento). Además de éstas, los grupos L (transferencias
intracompañías), O (trabajadores con capacidades extraordinarias en ciencias,
arte, educación, negocios o deportes), P (atletas, artistas y trabajadores en la
industria del entretenimiento), Q (visitantes en programas de intercambio
cultural), R (religiosos) y TN (profesionales en el marco del TLCAN).
En las enmiendas de 1965 al INA-1952 se introdujo como prerrequisito para la
obtención de visa como trabajador temporal no inmigrante el contar con
autorización de la Secretaría del Trabajo. Dicha autorización asegura que el
trabajador extranjero que la obtenga “no reemplazará a un trabajador
estadunidense ni tendrá efectos adversos sobre los salarios o sobre las
condiciones laborales de individuos empleados en trabajos similares”. El Código
de Regulaciones Federales correspondientes al Departamento del Trabajo de EU es
la normativa en que se presentan las reglas, instancias y procedimientos que
deben cumplir los empleadores para obtener, a través de la Oficina de
Certificación de Trabajadores Extranjeros (Foreign Labor Certification Office),
la autorización respectiva.
En 1976 la Asociación de Universidades Americanas consiguió la exención del
requisito de certificación por parte del Departamento de Trabajo para la
tramitación de visas para profesores e investigadores extranjeros invitados.
Asimismo, obtuvo la concesión de que las universidades fueran declaradas
entidades en “permanente escasez de trabajo” (perpetual labor shortages), con lo
cual las instituciones universitarias han conseguido autorregular, sin
interferencia de disposiciones laborales generales, el acceso de cuadros
académicos del exterior (Erik Weinsten, Issues of Legislation and Merit in
Scientific Labor Markets, MIT, s/f).
A finales de los años ochenta y en la primera mitad de los noventa el sistema
de admisión para trabajadores no inmigrantes fue extensamente modificado al
incluir y especificar nuevas categorías de visas, mediante la revisión del
sistema de cuotas en cada grupo, y en virtud de los tratados de libre comercio
entre EU y Canadá (FTA, 1988), y poco después entre EU, Canadá y México (NAFTA,
1994).
El paquete de enmiendas al INA-1952 aprobado en 1990 incluyó, entre otras
disposiciones, la creación de los programas H1A (enfermeras) y H1B
(profesionales), al cual se asignó una cuota anual de 65 mil visas, así como las
nuevas categorías O, P, Q y R. A partir de entonces, las visas H1B concentrarían
la mayor cantidad y proporción de permisos para el ingreso de personal altamente
calificado. Concentrarían también el centro del debate, en EU, acerca de las
ventajas y riesgos de apoyar la competitividad económica nacional en la
participación de trabajadores temporales con ese perfil.