Nuevas obligaciones estatales
En las profundidades del federalismo fiscal subyace un dilema muy
interesante, la posible tensión entre el principio de soberanía de los estados
en la gestión y administración del gasto federalizado frente a las necesidades
de control contable del gasto por parte de la administración pública federal.
Para conseguir un balance razonable entre ambos elementos, así como para
afianzar el sistema de auditoría del gasto público instalado a partir de la
promulgación de normas e instituciones federales y estatales para cumplir las
tareas de fiscalización y auditoría del gasto público, el gobierno del
presidente Felipe Calderón Hinojosa sometió al Congreso un paquete de reformas
constitucionales encaminadas a brindar un marco jurídico general del
procedimiento y las instancias fiscalizadores.
En la presentación de la iniciativa (mayo de 2008), el presidente Calderón
señaló que las modificaciones y adiciones al texto constitucional buscarían
lograr tres propósitos fundamentales: “Primero, el establecimiento de un
presupuesto basado en resultados (…). Segundo, el reforzamiento de la
fiscalización de los recursos públicos: se fortalecerá la independencia y la
capacidad técnica de los órganos de auditoría de los Poderes Legislativos.
Tercero, la obligación de administrar los recursos públicos bajo el principio de
transparencia, rindiendo cuentas claras a los mexicanos sobre el ingreso y el
destino de los recursos, y de los logros alcanzados con tales recursos. Para
ello se prevé la homologación de los sistemas contables en todo el país y la
difusión de las evaluaciones de los programas públicos de los tres órdenes de
Gobierno, así como una fiscalización más estricta de aquellas entidades que
utilicen recursos públicos.”
En el marco de la reforma, se promulgó, el último día de 2008, Ley General de
Contabilidad Gubernamental, que contiene disposiciones generales y específicas
para el control presupuestal de los organismos de la administración pública
centralizada, descentralizada, paraestatal y autónoma. Por ejemplo, el artículo
segundo de la nueva disposición establece: “Los entes públicos aplicarán la
contabilidad gubernamental para facilitar el registro y la fiscalización de los
activos, pasivos, ingresos y gastos y, en general, contribuir a medir la
eficacia, economía y eficiencia del gasto e ingresos públicos, la administración
de la deuda pública, incluyendo las obligaciones contingentes y el patrimonio
del Estado.
En la norma se anticipa la integración del Consejo Nacional de Administración
Contable (Conac) en que participan autoridades de Hacienda, de la Función
Pública y de los gobiernos de los estados. La atribución más relevante del Conac
consiste en consensuar criterios, normas, procedimientos, indicadores y formatos
de común aplicación para la gestión de la cuenta pública. En 2009 y 2010 el
Conac ha celebrado reuniones y aprobado acuerdos en todas esas materias. Para el
detalle de actividades y resoluciones del organismo, véase la página:
www.conac.gob.mx
¿Cómo afecta a los ejercicios de rendición de cuentas de las universidades
públicas de los estados el nuevo marco de fiscalización del gasto?. De varias
maneras. La primera y principal es que las obliga a ceñirse a las normas y
criterios de administración, contabilidad y reporte de cuentas de las instancias
creadas al efecto. Aún las universidades autónomas, al ser definidas legalmente
como organismos descentralizados del Estado, quedan comprendidas en tales
obligaciones. No menos importante, las universidades deben ceñirse tanto a los
requisitos de rendición de cuentas impuestos para los fondos federales, como a
los establecidos en el ámbito estatal correspondiente, y llevar a cabo una
contabilidad que permita distinguir con toda precisión la ejecución de gasto
federal (subsidio federal ordinario y subsidio federal extraordinario) como la
ejecución de gasto estatal. Por último, a participar en auditorías federales
(las de la Auditoría Superior de la Federación) y auditorías estatales (las de
los entres de fiscalización de los estados).
Una revisión superficial de los portales y páginas web de las entidades
fiscalizadoras de las entidades federativas muestra que: a) la mayoría de éstas
ha conseguido auditar el conjunto de recursos federalizados (Programa de
Fiscalización del Gasto Federalizado, Profis), lo que incluye fondos aplicables
a las instituciones de educación superior públicas (IESP); b) en algunos casos
(ej. Guanajuato, Veracruz y Jalisco) han llevado a cabo auditorías en
profundidad de las universidades públicas estatales: la Universidad de
Guanajuato, la Universidad Veracruzana y la Universidad de Guadalajara,
respectivamente; c) es más frecuente el caso de auditorías específicas sobre
IESP que no son autónomas (universidades tecnológicas, politécnicas,
pedagógicas, centros de investigación, entre otras).
De las normas estatales de fiscalización consultadas, únicamente la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de Veracruz a la universidad del estado como
organismo fiscalizable. Señala el artículo sexto de la norma: “son Entes
Fiscalizables el Poder Público, los Organismos, la Universidad Veracruzana, los
Ayuntamientos, Entidades Paraestatales, Paramunicipales, organismos
descentralizados, fideicomisos y empresas de participación estatal o municipal,
así como mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica; y, en general,
cualquier persona física o moral, pública o privada, que recaude, administre,
ministre, maneje o ejerza recursos públicos.”
En el resto de las normas estatales la alusión es menos explícita y
casuística, pero al obligarse a la totalidad de los entes públicos e incluso a
las organizaciones del sector privado que reciben recursos del erario estatal,
las responsabilidades de rendición de cuentas y seguimiento de las normas
contables son también aplicables.
En resumen, el nuevo marco de contabilidad y fiscalización representa para
las universidades públicas un referente obligado. Aunque en su momento hubo
muestras de resistencia de universidades autónomas a las auditorías federales o
estatales, ese escenario parece superado. Hoy no puede afirmarse con seriedad
que las universidades están exentas de obligaciones de rendición de cuentas. Más
bien al contrario. Queda pendiente el tema, también relevante, de hasta que
punto el renovado marco de obligaciones contables y fiscales genera presiones
burocráticas que atentan sobre la eficiencia y eficacia de las funciones
académicas.