Un ángulo de interés en el debate de la autonomía universitaria proviene de su relación con la estructura organizativa de la administración pública del Estado mexicano. La reforma del artículo Tercero en 1979-1980, que dio lugar a la autonomía universitaria de rango constitucional, coincidió en tiempo con la reforma de la administración pública consagrada en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976. En ese ordenamiento se establece una distinción básica entre la administración pública federal y la administración pública paraestatal. En la última categoría se encuadra a los organismos descentralizados del Estado “cualesquiera sea la estructura legal que adopten” (Art. 45). Es el caso de las universidades públicas.
Casi diez años después, en 1986, se aprobó la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP), reglamentaria de la anterior disposición y sustitutiva de la previa “Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal”, de 1970. La LFEP determinó que: “Las universidades y demás instituciones de educación superior a las que la Ley otorgue autonomía, se regirán por sus leyes específicas”, lo cual, sin embargo y según reiteradas interpretaciones, no exceptuó a las universidades autónomas de las obligaciones de la norma.
En cambio, otras entidades paraestatales, concretamente la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Consumidor y la Agencia de Noticias del Estado Mexicano (NOTIMEX), quedaron expresamente exceptuadas de la observancia de esa ley. Esto implica, entre otros aspectos, la obligación legal de las universidades para la rendición de cuentas de los recursos administrados por el Poder Ejecutivo a través de la hacienda pública. Más aún, la SCJN ha ratificado, en diversas ejecutorias, la obligación de las universidades públicas autónomas de entregar cuentas también al Congreso, lo cual, dicho sea de paso, las instituciones han venido realizando.
Sobre el status legal de la autonomía universitaria
En este contexto ¿cuál es propiamente el estatus legal de la autonomía? Si bien los tratadistas coinciden en que la autonomía universitaria es una forma sui géneris de la descentralización administrativa (organismo descentralizado autónomo), hay debate sobre si las universidades autónomas en efecto forman parte de los denominados “órganos constitucionales autónomos”.
Como señala atinadamente García Ramírez, “los órganos autónomos son novedad en el paisaje constitucional mexicano. No pudieron servir como precedente o referencia para las universidades públicas. En todo caso, sucedió a la inversa. Hay puntos de coincidencia y de diferencia entre los órganos y organismos de las diversas categorías. Generalmente, las universidades fueron consideradas como organismos descentralizados del Estado -federal o local-, en tanto los otros entes (Banco de México, CNDH, IFE) lo han sido como órganos constitucionales autónomos, que no encuadran en las tradicionales categorías de las dependencias directas, las unidades desconcentradas y los organismos descentralizados.”
Pero el tema no está, ni mucho menos, zanjado en definitiva. Así, por ejemplo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (de 2002), en su artículo tercero en que se enlista a los sujetos obligados por esta norma, incluye a los “Órganos constitucionales autónomos: el Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía y cualquier otro establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”
La cuestión no es sólo de forma, es de fondo. Aunque hay una variedad de definiciones, la noción de “órganos constitucionales autónomos” alude a la necesidad de contrapesos sociales a los poderes convencionales del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial).
En este sentido, instituciones tales como el IFE, la CNDH o el Banco de México fungen, desde su autonomía, como instancias con la misión de equilibrar, contener y corregir la concentración indeseable de autoridad del poder ejecutivo. La cuestión es si las universidades autónomas, en este sentido, debieran fungir como instituciones con la misión de vigilar, contener y corregir las políticas públicas de educación superior.
Porque una cosa es que las universidades autónomas cuenten con la garantía constitucional de autogobierno y autodeterminación académica y administrativa, así como con la posibilidad de acatar o no los lineamientos de las políticas públicas en distintos aspectos de la vida académica institucional, y otra muy diferente es que se reconozca en el conjunto de las instituciones autónomas una suerte de contrapeso social a la orientación gubernamental en la materia. Sin pronunciarnos por ahora sobre las ventajas y limitaciones de este escenario, vale la pena hacer notar la ambigüedad prevaleciente. Las universidades autónomas son calificadas y tratadas como organismos descentralizados del Estado para efectos administrativos y financieros, y como entes constitucionales autónomos para efectos de transparencia ¿No amerita ser resuelto este dilema a través de una precisión normativa?
