La semana pasada nos referimos a la auditoría de desempeño practicada por la
Auditoria Superior de la Federación (ASF) al Sistema Nacional de Investigadores
(SNI) como parte de la revisión de la cuenta pública 2009. Como se sabe, la ASF
practica diversos tipos de auditoría a las entidades receptoras de recursos
autorizados en el presupuesto de la federación. Cada años se selecciona un
subconjunto de dicho universo por que es materialmente imposible evaluar a la
totalidad de los entes públicos, organizaciones y proyectos que sustentan su
operación en la aplicación de recursos federales.
Con el paso de los años, la ASF ha conseguido abarcar un segmento amplio de
la estructura de la administración pública federal, varios entes autónomos,
incluso las universidades públicas con ese carácter, así como una cierta
diversidad de los fondos, programas y proyectos que se encargan de tareas
encomendadas o autorizadas ya sea por Ejecutivo federal o por el Congreso.
En 2009 tocó el turno a Consejo Nacional de Evaluación de Política de
Desarrollo Social, que se define como un “organismo público descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio y con autonomía técnica y de gestión”.
El Coneval fue establecido al termino de la administración del presidente
Vicente Fox Quesada – el decreto que lo establece es de agosto de 2005- y quedó
agrupado en el sector institucional que coordina la Sedesol. De hecho, el
organismo inicio funciones y ha desarrollado su encomienda durante la actual
administración.
El Coneval busca cumplir dos objetivos. Primero, “normar y coordinar la
evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social y las políticas,
programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas, sin perjuicio de
las atribuciones que en materia de control y evaluación tienen las secretarías
de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública”. Segundo, “establecer los
lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la
pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha
actividad” (decreto por el que se regula el Coneval).
Encargado de la coordinación y supervisión de políticas transversales, como
es el caso de las políticas sociales, el Coneval se integra por el titular de la
Sedesol, 6 investigadores académicos selectos por la Comisión Nacional de
Desarrollo Social, y un secretario ejecutivo, quien dirige el organismo. De la
mencionada Comisión Nacional se forman parte el secretario de Desarrollo Social,
quien la preside, los titulares de las secretarias que desarrollan programas
sociales, el titular de la dependencia responsable del desarrollo social en cada
entidad federativa, un representante de cada una de las asociaciones nacionales
de autoridades municipales legalmente reconocidas, y los presidentes de las
comisiones de desarrollo social del Congreso.
En los años recientes hemos tenido noticias del trabajo del Coneval en sus
dos vertientes: medición y monitoreo de la pobreza en México, y evaluación de
los programas sociales federales. Para la segunda de estas tareas que abarca una
notable amplitud de programas y proyectos de las secretarias encargadas de
fomentar el desarrollo social del país, el Coneval se ha apoyado en equipos
independientes de especialistas licitados y contratados por el organismo para
tareas específicas de evaluación.
Al menos la primera generación de evaluaciones Coneval fue recibida con
nutridas críticas tanto de especialistas, como también de parte de las
instancias de la administración pública sometidas a evaluación. Entre las quejas
más reiteradas es que el organismo se limitaba a verificar el cumplimiento
formal de informes y reportes, con sus respectivos indicadores, metas
programáticas y avances cuantitativos de ejecución, en lugar de ponderar la
importancia, pertinencia y los logros cualitativos de las distintas iniciativas.
Posteriormente, las secretarias han establecido una mejor comunicación con la
instancia de evaluación para que esta tome en cuenta otros aspectos, como
también para que las entidades de la administración pública procedan a integrar
de mejor manera sus respectivos reportes. Más o menos en esas andamos.
Sin embargo, la evaluación practicada por la ASF al Coneval, que implica que
un ente evaluador federal se encarga de supervisar a otro ente evaluador también
federal, hace notar, entre otros aspectos, la ausencia de un marco normativo
suficiente y de un sistema de evaluación coherente y consensuado útil para
concretar la razón de ser de las evaluaciones: servir de referencia para mejorar
los servicios y la administración de los programas sociales.
Para la ASF el desempeño de Coneval en 2009 merece una calificación
aprobatoria, pero “con salvedad”. ¿Qué critica la ASF de las evaluación del
Coneval? Varias cosas, pero entre ellas sobresale el grado de agregación de los
indicadores que utiliza, así como el de las recomendaciones emitidas.
Por
ejemplo, señala la auditoria que “en el Informe de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social en México 2008 y el Informe de Seguimiento a los Aspectos
Susceptibles de Mejora de Programas Federales 2008, elaborados en 2009 por el
Coneval, el nivel de agregación de las 30 diferentes recomendaciones, emitidas
por el consejo no permite verificar de manera específica cuántas y cuáles
recomendaciones fueron emitidas en los programas, las metas y las acciones de la
política de desarrollo social, ni verificar cuántas y cuáles fueron emitidas
para corregirlas, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos, o suspenderlos
total y parcialmente”.
El Coneval ha replicado me parece que con razón, que los
documentos mencionados son sintéticos y que en todo caso, las recomendaciones
específicas se ubican en las evaluaciones particulares de los programas. Quedan a la reflexión: ¿es realmente de utilidad contar con tantos
instrumentos, mecanismos y procesos de evaluación si entre ellos son evidentes
las fricciones y la falta de coherencia? ¿Quién se beneficia de esta situación?